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國家能源局關于印發頁巖氣發展規劃（2016-2020年）的通知

各省、自治區、直轄市及計劃單列市發展改革委（能源局），有關企業：

　　為加快我國頁巖氣發展，規范和引導“十三五”期間頁巖氣勘探開發，現將《頁巖氣發展規劃（2016-2020年）》印發你們，請按照執行。

國家能源局  

2016年9月14日

頁巖氣發展規劃（2016-2020年）

　　一、前言

　　美國頁巖氣革命對國際天然氣市場及世界能源格局產生重大影響，世界主要資源國都加大了頁巖氣勘探開發力度。“十二五”期間，我國頁巖氣勘探開發取得重大突破，成為北美洲之外第一個實現規模化商業開發的國家，為“十三五”產業化大發展奠定了堅實基礎。按照習近平總書記在中央財經領導小組第六次會議上提出的推動能源供給革命、消費革命、技術革命和體制革命指示精神，為加快推進頁巖氣勘探開發，增加清潔能源供應，優化調整能源結構，滿足經濟社會較快發展、人民生活水平不斷提高和綠色低碳環境建設的需求，特制訂本規劃。

　　本規劃為指導性規劃，期限為2016年至2020年，展望到2030年。

　　二、規劃背景

　　（一）發展基礎

　　我國頁巖氣資源總體比較豐富，通過“十二五”攻關和探索，南方海相頁巖氣資源基本落實，并實現規模開發；頁巖氣開發關鍵技術基本突破，工程裝備初步實現國產化；頁巖氣礦權管理、對外合作和政策扶持等方面取得重要經驗。總體上，我國頁巖氣產業起步良好，基本完成了“十二五”規劃預期目標。

　　1、資源評價

　　頁巖氣基礎地質調查評價取得重要進展，圈定10余個有利目標區，并不斷在新區新層系中取得重要發現，基本查明南方下古生界地層是近期我國頁巖氣開發主力層系，為進一步拓展商業性勘探奠定了基礎。根據2015年國土資源部資源評價最新結果，全國頁巖氣技術可采資源量21.8萬億立方米，其中海相13.0萬億立方米、海陸過渡相5.1萬億立方米、陸相3.7萬億立方米。

　　2、勘探開發

　　全國共設置頁巖氣探礦權44個，面積14.4萬平方千米。通過近年勘探開發實踐，四川盆地及周緣大批頁巖氣井在志留系龍馬溪組海相頁巖地層勘探獲得工業氣流，證實了良好的資源及開發潛力；鄂爾多斯盆地三疊系陸相頁巖地層也勘探獲氣。2012年，國家發改委、能源局批準設立了長寧-威遠、昭通、涪陵等3個國家級海相頁巖氣示范區和延安陸相國家級頁巖氣示范區，集中開展頁巖氣技術攻關、生產實踐和體制創新。中國石化、中國石油積極推進頁巖氣勘探開發，大力開展國家級頁巖氣示范區建設，取得焦頁1井等一批頁巖氣重大發現井，率先在涪陵、長寧-威遠和昭通等國家級示范區內實現頁巖氣規模化商業開發。截至目前，全國累計探明頁巖氣地質儲量5441億立方米，2015年全國頁巖氣產量45億立方米。

　　3、科技攻關

　　國家加大頁巖氣科技攻關支持力度，設立了國家能源頁巖氣研發（實驗）中心，在“大型油氣田及煤層氣開發”國家科技重大專項中設立“頁巖氣勘探開發關鍵技術”研究項目，在“973”計劃中設立“南方古生界頁巖氣賦存富集機理和資源潛力評價”和“南方海相頁巖氣高效開發的基礎研究”等項目，廣泛開展各領域技術探索。中國石化、中國石油等相關企業也加強各層次聯合攻關，在山地小型井工廠、優快鉆完井、壓裂改造等方面進行技術創新，并研制了3000型壓裂車等一批具有自主知識產權的裝備。通過“十二五”攻關，目前我國已經基本掌握3500米以淺海相頁巖氣勘探開發主體技術，有效支撐了我國頁巖氣產業健康快速發展。

　　4、政策機制

　　2012年，財政部、國家能源局出臺頁巖氣開發利用補貼政策，2012-2015年，中央財政按0.4元/立方米標準對頁巖氣開采企業給予補貼；2015年，兩部門明確“十三五”期間頁巖氣開發利用繼續享受中央財政補貼政策，補貼標準調整為前三年0.3元/立方米、后兩年0.2元/立方米。2013年，國家能源局發布《頁巖氣產業政策》，從產業監管、示范區建設、技術政策、市場與運輸、節約利用與環境保護等方面進行規定和引導，推動頁巖氣產業健康發展。“十二五”期間，探索建立了頁巖氣合資合作開發新機制，中國石化和中國石油分別與地方企業成立合資公司，開發重慶涪陵、四川長寧等頁巖氣區塊。

　　（二）發展形勢

　　“十三五”期間，我國經濟發展新常態將推動能源結構不斷優化調整，天然氣等清潔能源需求持續加大，為頁巖氣大規模開發提供了寶貴的戰略機遇。同時，我國頁巖氣產業發展仍處于起步階段，不確定性因素和挑戰也較多。

　　1、發展機遇

　　（1）國家發展戰略和政策引導為頁巖氣發展提供廣闊空間。2015年天然氣占我國一次能源消費比重5.9%，與世界24%的平均水平差距仍然較大。隨著我國不斷強化大氣污染治理，大力推行清潔低碳發展戰略和積極推進新型城鎮化建設，天然氣必將在調整和優化能源結構中發揮更大作用。國務院辦公廳《能源發展戰略行動計劃（2014-2020年）》明確提出，到2020年天然氣占我國一次能源消費比重將達到10%以上，大力開發頁巖氣符合我國能源發展大趨勢。

　　（2）豐富的資源基礎和良好的產業起步為頁巖氣發展提供堅實保障。“十二五”我國頁巖氣開發在南方海相獲得突破，四川盆地頁巖氣實現規模化商業開發，其它很多有利區獲得工業測試氣流，南方海相龍馬溪組頁巖氣資源及開發潛力得到有力證實。四川盆地深層海相頁巖氣、四川盆地外大面積常壓低豐度海相頁巖氣及鄂爾多斯盆地陸相頁巖氣也為將來頁巖氣大規模開發提供資源保障。同時，我國已基本掌握3500米以淺海相頁巖氣高效開發技術，將為“十三五”頁巖氣產業加快發展提供有力技術支持。

　　（3）體制機制不斷理順為頁巖氣發展提供強大動力。頁巖氣被確定為獨立礦種，勘探開發的體制障礙部分消除。兩輪探礦權招標的探索為完善頁巖氣礦權競爭性出讓和建立礦權退出機制積累了有益經驗，多種性質市場主體合資合作開發模式的建立也為吸引和擴大頁巖氣投資提供了寶貴借鑒。隨著油氣體制改革的全面推進，市場準入進一步放寬、基礎設施實現公平接入、價格市場化機制建立和行業監管不斷完善等，都將為頁巖氣發展提供公平競爭、開放有序的外部環境。

　　2、面臨挑戰

　　（1）建產投資規模大。頁巖氣井單井投資大，且產量遞減快，氣田穩產需要大量鉆井進行井間接替，因此，頁巖氣開發投資規模較大，實施周期長，不確定因素較多，對頁巖氣開發企業具有較大的資金壓力和投資風險,部分中小型企業投資積極性有所減退。

　　（2）深層開發技術尚未掌握。埋深超過3500米頁巖氣資源的開發對水平井鉆完井和增產改造技術及裝備要求更高。目前頁巖氣重點建產的川南地區埋深超過3500米的資源超過一半，該部分資源能否有效開發將影響“十三五”我國頁巖氣的開發規模。

　　（3）勘探開發競爭不足。頁巖氣有利區礦權多與已登記常規油氣礦權重疊，常規油氣礦權退出機制不完善，很難發揮頁巖氣獨立礦種優勢，通過市場競爭增加投資主體，擴大頁巖氣有效投資。此外，頁巖氣技術服務市場不發達，不利于通過市場競爭推動勘探開發技術及裝備升級換代，實現降本增產。

　　（4）市場開拓難度較大。隨著我國經濟增長降速，以及石油、煤炭等傳統化石能源價格深度下跌，天然氣競爭力下降，消費增速明顯放緩。與此同時，國內天然氣產量穩步增長，中俄、中亞、中緬及LNG等一系列天然氣長期進口協議陸續簽訂，未來天然氣供應能力大幅提高。按目前能源消費結構，“十三五”期間天然氣供應總體上較為充足。頁巖氣比常規天然氣開發成本高，市場開拓難度更大。